Il Decreto Cura Italia e il Decreto Semplificazioni hanno introdotto due regimi straordinari di proroghe dei termini di inizio e fine lavori previsti nei permessi di costruire e nelle SCIA, il primo con efficacia automatica e il secondo subordinato alla espressa dichiarazione del richiedente.
Il Legislatore ha però omesso di specificare se tali proroghe siano legate da un rapporto di cumulabilità o di incompatibilità.
L’emergenza Covid-19
L’emergenza sanitaria causata dal Covid-19 ha determinato gravi conseguenze per l’economia mondiale, a partire dai primi stop alle attività lavorative, disposti – in Italia – con gli ormai noti DPCM adottati a partire dal febbraio 2020 e costantemente aggiornati per fronteggiare l’evoluzione dell’epidemia.
Nel settore edile, la sospensione dei lavori si è tradotta – tra le altre cose – in un “fermo cantiere” generalizzato per un periodo di tempo di circa due mesi e mezzo, a cui poi si sono sommati i rallentamenti dovuti alle difficoltà nel reperimento e nella consegna dei materiali e delle attrezzature di lavoro, oltre alle problematiche legate all’approvvigionamento dei dispositivi di protezione individuale.
Per far fronte ai disagi e alle insormontabili difficoltà relative al rispetto, da parte degli appaltatori e delle imprese, delle scadenze previste nei permessi di costruire e nei provvedimenti abilitativi in generale, il Legislatore ha adottato, sin dall’insorgere dell’emergenza, una serie di misure atte a disporre una proroga straordinaria dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori.
La proroga prevista dal Cura Italia
Infatti, già con il Decreto Legge n. 18 del 17 marzo 2020 (il cosiddetto “Cura Italia”, convertito con modificazioni dalla Legge 27/2020), era stato originariamente previsto – all’art. 103, comma 2 – che tutti «i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza».
Purtroppo, nonostante la parziale ripresa delle attività economiche – in parte alternata dal susseguirsi dai vari stop & go determinati dal cambio repentino dei colori delle regioni sulla base degli ormai famosi indici di misurazione del RT – lo stato di emergenza (lungi dall’essere cessato lo scorso 31 luglio, come originariamente previsto dal DPCM 31 gennaio 2020) è stato più volte prorogato.
Attualmente, il relativo termine è stato fissato al 30 aprile 2021 in virtù dell’art. 1 del Decreto Legge n. 2 del 14 gennaio 2021.
Proprio in virtù di tali ripetute proroghe dello stato di emergenza, il testo dell’art. 103, comma 2, del Decreto Legge 18/2020 è stato in parte modificato (dal D.L. 125/2020, convertito – con modificazioni – dalla L. 159/2020) e coordinato con il progredire dell’emergenza stessa e, diversamente da quanto previsto dalla disposizione originaria, la proroga di 90 giorni dalla dichiarazione della cessazione dello stato di emergenza si applica a tutti i titoli abilitativi (comunque denominati) in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza medesima.
Pertanto, allo stato attuale, se la cessazione dello stato di emergenza dovesse effettivamente essere dichiarata il prossimo 30 aprile 2021, la scadenza di un permesso di costruire con termine per l’inizio lavori inizialmente previsto – ad esempio – per il 31 luglio 2020, sarebbe automaticamente prorogata al 29 luglio 2021 (ossia 90 giorni dopo il termine dello stato emergenziale).
Le proroghe del Decreto Semplificazioni
Il quadro e il calcolo dei termini si complica se si tenta di rapportare la proroga automatica prevista dal Cura Italia con quella “facoltativa” prevista dal cosiddetto DL Semplificazioni (ovvero il Decreto Legge 76/2020, convertito – con modificazioni – dalla Legge 120/2020).
All’art. 10, comma 4 si dispone che «per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del presente comma, sono prorogati rispettivamente di un anno e di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purché’ i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell’interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati».
Si tratta, dunque, di un’altra proroga straordinaria che può essere ottenuta sulla semplice dichiarazione del soggetto titolare del provvedimento abilitativo di volersene avvalere. Gli unici requisiti richiesti per poterne beneficiare riguardano il mancato decorso dei termini previsti dal titolo medesimo, nonché – appunto – l’assenza di alcun contrasto con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati (PGT, convenzioni urbanistiche, ecc.).
Per effetto del Decreto Semplificazioni, i termini di inizio e fine lavori di un permesso di costruire con scadenza originariamente fissata, rispettivamente, al 31 luglio 2020 e al 31 luglio 2023 (ai sensi dell’art. 15 del DPR 380/2001) potrebbero essere prorogati rispettivamente al 31 luglio 2021 (1+1) e al 31 luglio 2027 (3+3).
Cumulabilità o incompatibilità delle proroghe dei decreti Cura Italia e Semplificazioni
Appare logico domandarsi se le proroghe straordinarie disposte dal Cura Italia e dal Decreto Semplificazioni siano cumulabili, posto che la seconda si sovrappone parzialmente alla prima (di più ampia portata): infatti, i permessi di costruire e le SCIA rientrano – in astratto – nell’operatività di entrambi i predetti provvedimenti.
Se si propendesse per la non cumulabilità dei due regimi (e, quindi, per la loro sostanziale incompatibilità), si arriverebbe a una conclusione paradossale, secondo la quale la proroga “facoltativa” di cui al Decreto Semplificazioni non potrebbe mai trovare applicazione, in considerazione del fatto che la proroga di cui al Cura Italia esplica la propria efficacia automaticamente, senza che la stessa sia subordinata ad alcuna richiesta o conclusione.
Se il Legislatore avesse voluto vietare la cumulabilità delle due proroghe, avrebbe certamente disposto la incompatibilità dei due provvedimenti in sede di promulgazione del Decreto Semplificazioni (ovvero all’atto della sua conversione in legge); ma così non è stato.
I titoli abilitativi (permessi di costruire e SCIA) che rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 103, comma 2, del Cura Italia e dell’art. 10, comma 4, del Decreto Semplificazioni possano beneficiare di entrambe le proroghe.
La condizione è che l’interessato ne faccia richiesta, che i termini di inizio o fine lavori non siano già decorsi al momento della comunicazione all’Amministrazione e, infine, che il permesso di costruire o la SCIA non risultino in contrasto con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati.
A sostegno della tesi per la cumulabilità dei due regimi straordinari si pone il secondo periodo dello stesso articolo 10, comma 4, del Decreto Semplificazioni.
Vi si legge: «le disposizioni di cui al primo periodo del presente comma si applicano anche ai permessi di costruire per i quali l’amministrazione competente abbia già accordato una proroga ai sensi dell’articolo 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”, ovvero le proroghe accordate, con provvedimento motivato, “per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari».
Effetto delle proroghe dei decreti Cura italia e Semplificazioni
Pertanto, grazie alla cumulabilità delle due proroghe previste dal Decreto Cura Italia e dal Decreto Semplificazioni, e che lo stato di emergenza è attualmente previsto sino al 30 aprile 2021, il termine di inizio lavori di un permesso di costruire con scadenza originariamente fissata al 31 luglio 2020 potrebbe essere prorogato al:
- 29 luglio 2021 in forza del Cura Italia (90 giorni dopo la dichiarazione dello stato di emergenza), per poi beneficiare di una ulteriore proroga al
- 29 luglio 2022 in forza del Decreto Semplificazioni (1 anno).
Allo stesso modo, il termine ultimo di fine lavori sarebbe prorogato al:
- 29 luglio 2024 in forza del solo Cura Italia (termine inizio lavori + 90 giorni + 3 anni) e, a ben vedere, sino al
- 29 luglio 2028 in forza del cumulo del regime di cui al Cura Italia e di cui al Decreto Semplificazioni, determinato così come segue: termine inizio lavori prorogato ai sensi del Cura Italia (29 luglio 2022) + 3 anni (termine “ordinario” per l’ultimazione lavori) + ulteriori 3 anni (Decreto Semplificazioni).
Tali termini, potrebbero poi subire un’ulteriore estensione in virtù della (assai) probabile proroga dello stato di emergenza oltre il 30 aprile 2021.
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